MÜHENDİS VE HUKUK

TÜRK MÜHENDİS VE MİMAR ODALARININ HUKUK AÇISINDAN İNCELENMESİ

Aşağıdaki yazıda 6235 sayılı kanunla kurulmuş olan Mühen dis ve Mimar Odaları Birliği İle bu Birliğe bağlı Meslek Odaları nın 1961 Anayasamızın getirdiği yeni hukuk düzenimiz İçindeki yerini saptamalk ve buna göre de görev hedeflerini belirlemek amacıyla yapılan tahlilleri ve varılmıya çalışılan sonuçları bula caıksınız.

Memleketimizde İdare ve Kamu hukuku alanında haklı şöhret yapmış Sıddık Sami Onar, Münci Kapanı ve Turgut Kalpsüz gibi değerli profesörlerin eserlerinden de yararlanılarak Oda müdürü müz Hüseyin Pekin tarafından hazırlanan bu çalışmanın, sayın meslektaşlarımızın teknik konular yanında kendi hukuki ve sos yal konularına da eğilmelerine yardım edeceğini ve böylelikle üyelerimizin büyük çoğunluğunun hazırlanan veya yeterli görül meyip yeni bir ruh ve anlayış içersinde hazırlanması gereken yeni «Mühendis ve Mimar Odaları» kanununa katkıda bulun mayı arzulayacaklarını umarız.

6235 sayılı kanunun 1. inci maddesine göre Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliğine bağlı] İhtisas Odaları «Tüzel kişiliği haiz ve meslekî teşekkül mahiyetinde, kamu kurumu» olarak nitelendirilmiştir. 1961 Anayasasının 122. nci maddesine göre «kamu kurumu niteliğindeki mes leki kuruluşlar, kanunla meydana getirilir ve organları kendileri tarafın dan ve kendi üyeleri arasından seçilir. İdare, seçilmiş organları bir yargı mercii kararına dayanmaksızın geçici veya sürekli olarak görevinden uzaklaştıramaz. Meslek kuruluşlarının tüzükleri, yönetim ve işleyişleri demokratik esaglara aykırı olamaz». Böylece meslek teşekkülleri 1961 Anayasasından önce de mevcut olmakla beraber, 1961 Anayasası bunları bir bakımdan Anayasa güvencesi altına almıştır.

A — MESLEK TEŞEKKÜLLERİNİN MAHİYETİ VE KURULUŞU:

Meslek kuruluşları arasında Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birli ği, Ticaret ve Sanayi Odaları Birliği, Tabipler Birliği, Türkiye Barolar Birliği, gibi kuruluşlar sayılabilir. Bu türden tüzel kişilerin kamu mües sesesi olma nitelikleri tartışmalıdır. Bunların asıl fonksiyonları bir ta raftan mesleki faaliyetleri korumak, diğer taraftan da meslek mensup ları arasında intizamı, düzeni ve flislplini sağlamaktır. Faaliyetlerinin konusunun bu mahiyeti bunların doğrudan doğruya birer kamu hizmeti görmediklerini gösterir (1).

örneğin 6235 sayılı kanuna göre kurulu Mühendis ve Mimar Odaları, kamunun ve memleketin menfaatleri, meslekin inkişafı, meslek mensup larının hak ve yetkileri bakımından lüzumlu gördüğü bütün teşebbüs ve faaliyetlerde bulunmakla görevli tüzel kişiliği haiz ve mesleki teşekkül mahiyetinde kamu kurumlandır. (6235 sayılı kanun madde 2).

Meslek kuruluşlarının kamu müesgesesi olma niteliği» tartışmalı dır demiştik. Bilindiği gibi kamu müesseseleri, şahıslaştırılmış bir kamu hizmeti kurumu olarak, ön planda gelen kamu tüzel kişileridir. Odalar (1) S. S. Onar. îdare Hukukunun Genel Esasları, o. 2, s 762, 1960.

Elektrik Mühendisliği 155

ise, kanununda ifade olunan gayelerinden anlaşılacağı üzere, ammeden ziyade mesleki faaliyetlerin gerçekleşmesini sağlıyan, amme hizmeti de ğil mesleki hizmet gören ve Ibu hizmetin gerektirdiği masrafları,. kamu gelirlerinden değil, üyelerinin ödediği aidat, kaydiye v.s., den meydana gelen özel ve müstakil bir patrimuandan karşıhyan kişi toplulukları (korporasyon) dırlar (2).

Profesör S. S. Onar'a göre de idare Hukuku alanına giren bu mes lek teşekküllerinin düzenleme yetkileri, üyeleri üzerinde haiz oldukları disiplin gücü gibi güçler, üye için katılma zorunluğu ve buna benzet ka mu hukukundan gelen, kamu gücünden doğan güç ve yetkileri bunları, özel hukuk tüzel kişilerinden tamamen ayırmakta ve bunların kamu tü zel kişisi olduğunda şüphe bırakmamakta ise de (birer kamu müessesesi olduğundan şüphe edilmektedir. Şu halde İdare hukukundaki yerinden yönetim kuruluşlarının iki türünden biri olan «kamu idareleri» ve diğeri olan «kamu müesseselerinden» ayrı bir üçüncü tür daha ortaya çıkmış, olmaktadır. Ancak pozitif hukuk bakımından, muayyen bir mesleki faali yet alanının düzenlenmesinin de bir kamu hizmeti olması sebebiyle, Oda lartn da «Kamu Müessesesi» sayılması mümkün ve doğru olur (3).

Bu nev'i kamu tüzel kişileri ve müesseseleri son ağırların zıt ceryan larının, güdümlü ve liberal fikir akımlarının doğurduğu kuruluşlardır. Devletin müdahale alanı genşiedikçe evvelce İfa ve icrası tamamen ser best olan bir kısım meslek faaliyetlerine de yayılmakta, Devlet bunların düzenleme ve icralarını denetleme lüzumunu hissetmekte ve aynı zaman da bu meslek sahiplerine bir takım vecibeler de yüklemektedir. îşte bu müdahaleci akıma karşı Devletin denetlemesinin ve meslek sahipleri ta rafından Devlete karşı ifa edilecek vecibelerin muhtelif şekillerdeki Dev let teşkilatı yerine bizzat alakalı meslek sahiplerinin kurduklan ve idare ettikleri teşekküller tarafından idaresi temayülü görülmektedir. Bilhassa korporatif Devlet rejiminde meslek korporasyonları Devletin içinde • ve Devlet hayatında önemli bir rol oynamakta .Devletin birer çekirdeği ha line gelmektedir. Totaliter rejimler kendi emir ve gözetimleri altında kurdukları ve çalıştırdıkları korporasyonlarla çeşitli meslek faaliyetlerini de içlerine almakta ve buna mukabil bunlara kamu gücü vermek suretiy le bunları birer kamu teşekkülü, kamu müessesesi haline getirmekte ve ya organlarını İdari otorite haline kaybetmektedirler (4).

Şu halde meslek teşekküllerinin yetkilerinin bu yönde arttırılması girişimlerinin bizim demokratik hukuk devleti düzenimizle bağdaştırılması mümkün değildir. Demokratik Devlet yapısı içersinde meslek teşekkülleri denge sağlamakla fonksiyonlarını ifa ederler. Esasen Anayasamızın 122. nci maddesi bu anlayışı dile 'getirir Bu nedenledir ki, meslek kuruşları üzerinde İdarenin hiyerarşik bir denetim hakkı yoktur ve hu teşekkülle rin işleyişleri demokratik esaslara aykırı olamaz.

Meslek teşekküllerini, Kamu İdareleri (ti özel İdaresi, Belediye gi bi) ve Kamu Müesseselerinden (Hizmet yerinden yötenlml yapan Genel Müdürlükler gibi) ayıran başlıca özellikler şunladır (5):

1 Bunlar iç teşkilatları bakımından özel hukuk tüzel kişilerine ben zerler. Cemiyet, dernek şeklindedirler, kâr gayesi güdemezler.

2. Organlarını bizzat kendileri seçerler. Teşkilatlarında çalışan per sonel kamu ajanı niteliğinde değildir.

3. Yürütme organlarını da kendileri denetlerler. Bu itibarla da ta mamen bir yerinden yönetim teşkilâtı ve hatta özel teşekkül, (2) Dr Turgun KalpsUz. Ticaret Odalarında Tahkim, s. 211. (3) S. S. O, adı geçen eser (4) S. S. O a g e. s. 762 (5) S. S. O. » » »

Elektrik Mühendisliği '138

dernek mahiyetindedirler. Üzerlerinde iyerarşik denetleme yok tur.

4. Bütçelerine tamamen hâkimdirler. Devlet bütçesinden doğrudan doğruya veya dolaylı olarak ödenek alamazlar. Bütçe yapma usul leri hiçbir şekilde Devletin bütçe yapma usul ve kaidelerine bağlı değildir.

Mesleki teşekkül suretindeki kamu müesseselerinin ve kamu tüzel kişilerinin bu karakterlerine mukabil kamu hukukundan doğan ve bunlara kamu tüzel kişiliği mahiyetini veren şu karakterleri vardır:

1. Bunlar ilgililerin rızalarıyla değil, bir kanunla veya kanuna daya nan bir idari işlemle kurulurlar ve fesholunurlar. Mesleki faali yetlerin ifası için bunlara katılmak zorunludur.

2. Bunlar genellikle cemiyet, dernek şeklinde olmakla beraber sta tülerinin mutlaka derneklerin aynı olmağı gerekmez Kendilerini doğuran düzenleyici işlem, bunlara fonksiyonlarının gerektirdiği özel nev'i şahsına mahsus bir şekil verebilir.

3. Bunların üyeleri üzerinde kamu hukukundan doğan ve kamu gü cüne dayanan birtakım güç ve yetkileri vardır Meselâ meslekten menetmek, hatta çıkarmak cezalarına kadar disiplin cezalan ve rebilirler. Odanın verdiği ihraç kararı mühendisi mesleki faaliyet ten, yani kamu hakkından mahrum edebilir.

4. Bunlar üyeleri üzerine vergi ve resim, harç nevinden mali kül fetler yüklerler, Üyenin vermiye zorunlu bulunduğu kaydiye ve aidat ihtiyari olarak ödenen bir iştirak payı olmayıp bir mükel lefiyet ve zorunluluk neticesinde ödenen paradır.

5. Bunlardan bir kısmı meselâ Ticaret ve Sanayi Odaları Devletin bazı faaliyetlerini de icra ederler. Menşe şahadetnameleri, vesika lar vermek, tahsis kotalarının dağıtılması vazifesi ve yetkisi. Devletin fertler arasındaki muamelelerde emniyeti sağlamak için, bazı alanlarda ifa ile mükellef olduğu tevsik etmek, vesika vermek görevi kabilindendir. Bu vazife noterlerin yaptığı kamu görevine benzer Kanımızca 6235 sayılı kanun özellikle bu nok tada ihtiyaçlara cevap vermekten çok uzaktır. Demokratik ya pılarına ve dolayısıyla özerkliklerine halel gelmemek şartiyla odaların izmet alanları genişletilmeli, yetkileri hukuki güvence altına alınmalıdır.

6. Bunların üyeden aldıkları kaydiye ve aidat gibi gelirleri kaımu kaynaklarından doğduğu gibi, para cezası, gördükleri hizmetler karşılığı aldıkları harç ve resimler gibi kamu kaynaklarından gelen diğer gelirleri de vardır. Ayrıca bağışla, gayri menkul hası latları da gelirleri arasında sayılabilir.

7. Devlet görmekte olduğu ve göreceği bir kısım vazifeleri ve bun lara tekabül eden yetkileri ve bazı kamu hizmetlerini bu teşek küllere tevdi etmiş (özellikle Ticaret ve Sanayi Odaları), onları sadece özel bir meslek teşekkülü olmaktan çıkarıp bir Devlet teş kilâtı, hizmet yerinden yönetimi kuruluşu haline koymuştur. Üye lerinin Odalara girmeye mecbur olmaları da bunların özel bir meslek teşekkülü olmayıp Devletin, muayyen bir kamu hizmeti ifasıyla mükellef hizmet yerinden yönetim kuruluşu oluşunun sonucudur.

B — HUKUKİ YAPILARI VE EHLİYETLERİ

Türk Mühendis ve Mimar Odaları Birliğinin tüzel kişiliğe sahip oldu ğu kanununda yazılıdır. Buna karşılık münferit odaların da tüzel kişili ğe sahip olup olmadıkları konusu tartışmalıdır, örneğin Danıştaym aksi

ElattrlK Mtthendlslıjı 155

kanıtına mukabil, adil yargı organlarının ımünferit odaların da tüzel ki şilikleri olduğunu kabul ettikleri görülmektedir. Bu cümleden olarak Ge mi Mühendisleri Odasının açtığı ıbir tesbit davasında îst. 7. nci hukuk mahkemesi, Gemi odasının ayrı bir tüzel kişiliğinin bulunduğuna karar vermiştir. Bu karara dayanarakta Oda, bir tesis (vakıf) niteliğindeki Loyd'unu kurmuştur.

Ayrı bir tüzel kişiliğe sahip olma sonucu Odalar gayri menkul mal almıya, ödünç para alıp vermiye, sosyal yardımlarda bulunmıya yetkili kılınmışlardır

Odalar üzerinde Yürütme Organının herhangi bir iyerarşik veya İda ri vesayete dayanan bir denetimi söz konusu olamaz. Böyle bir denetime Anayasanın 122. nci maddesi engel teşkil eder. Anayasaya göre <îdare, seçilmiş organları, bir yargı mercii kararına dayanmaksızın, geçici veya sürekli olarak görevinden uzaklaştıramaz» (Anayasa md. 122 f 2) (6). Meslek kuruluşlarının yönetim ve işleyişleri demokratik esaslara aykırı olamaz.

C — MESLEK TEŞEKKÜLLERİ VE BASKI GURUBU KAVRAMI:

Bugünkü demokratik toplumların görünüşü şudur (7) .Devlet, birçok kişilerin teker teker bir araya toplanmalarından meydana gelmiş değildir. Fertler, Devlet içinde, belirli sogyal, ekonomik ve siyasi gayeler etrafında birleşip teşkilâtlanmak suretiyle çeşitli gruplar meydana getirirler. Bu guruplar ortak menfaatlerin topluca korunması maksadını güdebilirler (çeşitli meslek teşekküleri, sendikalar gibi...), belli bir siyasal programın gerçekleştirilmesi hedefine yönelebilirler (siyasi partiler gibi...). Çağdaş toplum insanın sosyal karakterinin beliriş şekillerinden biri olarak ka bul edilmesi gereken bu çeşit birliklere ve guruplara kendi yapısı İçinde yer veren toplumdur. Devlet de, faaliyette bulunurken ve fonksiyonları nı yerine getirirken, bu çeşitli gurupların varlıklarını her zaman hesaba katmak ve onlann haklı isteklerini göz önünde bulundurmak durumunda dır.

Paris Üniversitesi profesörlerinden Georges Burdeau da «Demokrasi> isimli ünlü eserinde bu konudaki düşüncesini şöyle dile getirmektedir:

«Gerçek halkı teşkil eden çeşitli gurupların yöneticilik görevleriyle donatılmasıyla kamu hayatının her kesiminde gerçek halk iktidarı kurulmuş olacaktır. Kapsadığı faaliyet alanının genişliğine göre, bugün endüstriyel demokrasi, eko nomik demokrasi deyimleri kullanılmaktadır. Bununla bera ber bütün bu deyimlerin temel anlamı tektir : Toplumu ha rete geçiren tüm güçler üzerinde toplum egemenliğini kur mak (8) »

Siyasi partilerle meslek teşekkülü nev'inden guruplar arasında esas lı farklar vardır. Bir kere gaye farklıdır: Diğer toplulukların be lirli ve dar gayeler etrafında kurulmuş olmalarına karşılık, siyasi parti ler, hemen hemen bütün toplum memelerini kavrıyan genel bir siyasi programa dayanırlar. Nihayet partiler metod bakımından öteki guruplar dan ayrılırlar: ötekiler kamu oyu ve idare edenler üzerinde etki yapmak suretiyle gayelerini gerçekleştırmlye çalışırlar. Parti ise, doğrudan doğ ruya siyasi iktidarı ele geçirmek (ya da hiç değilse onun üzerinde nüfus sahibi olmak) yoluyla programını gerçekleştirmek hedefini güder.

Meslek teşekkülleri baskı gurupları arasında sayılabilirini ?

(6) S. S. O. İdare Hukukunun Genel Esaslaıı, c. 2, s. 898, 1966. (7) DrMünci Kapanl, Kamu Hürriyetleri s. 186 vd. (8) Georgres Burdeau, Demokrasi s. 74.

3»'

;

Elektrik Mühendisliği 166

Bilindiği gibi aralarında ortaklaşa menfaatler bulunan inşaların mey dana getirdikleri menfaat gurupları, ancak belirli gayelerini gerçekleştir mek maksadıyla teşkilâtlanarak sistemli bir propagandaya giriştikleri ve siyasi otoriteler (özellikle yasama organı) üzerinde çeşitli metodlarla, et ki yapmıya çalıştıkları zaman baskı gurupları haline gelirler Baskı gu ruplarının modern devlet yönetiminde hiç te küçümsenmiyecek bir rol oynadıklarına şüphe yoktur. Bunların en fazla gelişmiş oldukları Ameri ka Birleşik Devletlerinde, «görünmez hükümet» ve «tahtın arkasındaki kuvvet» gibi terimlerle anılmakta olmaları, politika alanında ne derece önemli ve etkili bir faktör teşkil ettiklerini göstermiye yeter.

Sendikalar, meslek teşekküllerinden biraz dafa farklı teşekküllerdir. Meslek teşekküllerinin kamu hukuku tüzel kişileri olmalarına mukabil, sendikalar, dernekler gibi özel hukuk tüzel kişileridir. Bunlar kazanıl mış olan haklarm koruyucusu ve henüz kazanılmamış haklann da öncüsü ve savunucusu olma fonksiyonuna sahiptirler. Demokrasilerde hür ve ba ğımsız sendikalara büyük görevler düşer (9).

Anayasanın 122. nci maddesi, 6235 sayılı kanun ve buraya kadar ya pılan açıklamaların neticesi olarak şu kanıya varabiliriz : Kanun ko yucu meslek teşekkülerinin baskı gurubu olmalarına katlanılabileceğini değil, aksine kanuni görevleri olarak, gayeleri içinde kalmak şartıyla, baskı gurubu olmalarını istediği için taunları kurmayı düşünmüştür. Bir başka deyişle sendikaların baskı gurubu olarak ağırlıklarını hissettirme leri ihtiyari olduğu halde, meslek teşekküllerinin ki mecburi görevdir. Zi ra kanun koyucuya nazaran bunların faaliyet alanları kamu yararı yö nünden öncelik taşımaktadır.

D — MESLEK KURULUŞLARI VE SİYASETLE İŞTtGAI. :

Anayasamızın 20. aci maddesi ile herkese düşünce ve kanaat özgür lüğü sağlanmış, ve yurttaşlar bu düşünce ve kanunlarını «...söz, yazı, re sim ile veyabaşka yollarla tek başına veya toplu olarak açıklayabilir ve yayabilir.. » hükmü bir temel ilke olarak Anayasada yer almıştır.

Mühendis ve mimar odalarının, siyasetle uğraşmıyacaklarına dair oir hüküm ne 6235 sayılı kanunda ve ne de, 3512 sayılı Cemiyetler Ka aununda mevcuttur, örneğin Oda, bir yurt veya meslek sorunu konu sunda hükümetin veya siyasal kuruluşların tutumuna karşı çıksa, bu siyasetle iştigal mi sayılacaktır; yoksa olağan bir çalışma olarak mı ni telendirilecektir. Bu soruların cevabını Cemiyetler Kanununda bulmak mümkün değildir (10).

13 Temmuz 1965 tarihli Siyasi Partiler Kanununun 2İ nci maddesine göre «seçme ve seçilme» ile ilgili maksat siyasetle iştigaldir. Bunun dışında siyasetin nerede bitip, siyaset olmıyanın nerede başlıyacağı sap tanamaz. Mahkeme kararlarına göre yasaklanan eylem «sürekli biçimde siyasal partilerin seçim çalışmalarına katılmaktır.» (Ankara Toplu Ba sın Mahkemesinin yayınlanan bir bildiri münasebetiyle vermiş olduğu karar).

Siyaset ile İştigal kavramını genişletmek ve yurt sorunlarındaki her türlü düşünce ve kanaati de kapsayacak bir sınıra sürüklemek ise Ana yasamızın düşünce özgürlüğü maddesini ortadan kaldırmak demektir. Gerçekten memurların görevleri gereği konuşamadıkları bir ülkede, bir de demokratik örgütler susturulursa, demokrasi ve düşünce özgürlüğü kimlerin özgürlüğü olacaktır (11).

(9) Dr. Müncl Kapanı, a g. e s. 185 vd. (10) (11) Dr. U&ur Mumcu Ankara Hukuk Fak. Asistanı Dernekler ve

Siyaset. Milliyet Gazetesi.

Elektrik' Mtthendlsliğ t 155